L’utilizzo dell’avanzo libero per l’assistenza ai minori e l’effetto domino finanziario dell’art. 187 comma 3 del TUEL, alla luce della milestone M1C1-72 bis del PNRR  e del Fondo istituito per mezzo del comma 759 dell’articolo 1della Legge n. 207 del 30 dicembre 2024.

Questo articolo si propone di analizzare la complessa realtà monetaria che i Comuni si trovano a dover fronteggiare, in un delicato equilibrio tra prospettive e responsabilità, spesso aggravato anche dagli ingenti oneri finanziari che sono obbligati a sostenere a seguito di un apposito provvedimentodell’autorità giudiziaria per l’inserimento di minori in casa famiglia.

Si tratta di una dinamica emergenziale che nei fatti sta trasformando l’utilizzo da parte di molti Enti locali – soprattutto di piccole dimensioni – della quota libera del risultato contabile di amministrazione dell’esercizio precedente – accertato ed attinto rispettivamente ai sensi di quanto disposto dagli artt. 186 e 187 del D.Lgs. 267/2000 s.m.i. – da extrema ratio ad unica fonte contabile di reperimento sostenibile, rispetto alla valenza numerica delle risorse necessarie a garantirne almeno una mera copertura finanziaria.

Brevi cenni introduttivi.

Le funzioni fondamentali dei Comuni

Ai sensi del combinato disposto degli artt. 118 e 119 della Costituzione, 3 e 13 del D.Lgs. n. 267/2000 s.m.i., i Comuni costituiscono gli enti locali che nell’ambito di un apparato burocratico caratterizzato dal decentramento amministrativo, con una autonomia formalmente normativa ma sostanzialmente amministrativa, nonché finanziaria, rappresentano la propria comunità, ne curano gli interessi e ne promuovono lo sviluppo economico territoriale. Titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge dello Stato o regionale,  i Comuni costituiscono la forma più elementare di governo territoriale, atti a garantire per mezzo dell’esercizio delle proprie funzioni, livelli minimi di servizi alla cittadinanza ed alla persona, nonché di promozione del territorio, al fine di assicurare una sostanziale eguaglianza di tutti i cittadini rispetto ai servizi essenziali resi nell’intero territorio nazionale.

Nell’ambito della propria autonomia finanziaria, i Comuni dispongono, altresì, di compartecipazioni al gettito dei tributi erariali riferibili al proprio territorio, nonché di fondi perequativi senza vincoli di destinazione erogati dallo Stato a favore di territori con minore capacità fiscale per abitante e di fondi aggiuntivi atti a rendere concretamente sostenibile il disposto dell’art. 3 comma 2 della Costituzione, ovvero il principio di eguaglianza sostanziale.

Tuttavia, l’esercizio delle funzioni amministrative dei Comuni si scontra quotidianamente con una delle criticità storiche della contabilità locale: il disallineamento strutturale tra i flussi di competenza finanziaria –  intesi in termini di risorse accertate, atte a sostenere e nel caso di fondi vincolati, anche giustificare la capacità di spesa degli Enti –  e quelli di cassa, ovvero le risorse monetarie che rendono possibile l’effettiva capacità di pagamento – intesa come sostenibilità reale della spesa assunta rispetto alle obbligazioni giuridicamente perfezionate.

Le funzioni fondamentali dei Comuni, la cui definizione appartiene alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, come sancito dall’art. 117 comma 2, lett. p) della Costituzione, sono state delineate per mezzo dell’art. 19 del D.L. n. 95 del 6 luglio 2012, convertito con modificazioni dalla Legge n. 135 del 7 agosto 2012. Tra queste, troviamo la progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall’articolo 118, quarto comma, della Costituzione.

  1. Il risultato contabile di amministrazione ed i fondi liberi.

La natura giuridica e contabile del risultato di amministrazione, definito ed accertato ai sensi del combinato  disposto degli artt. 186 del D.Lgs. 267/2000 s.m.i. e 42 del D.Lgs. 118/2011 s.m.i. – ovvero come il valore contabile costituito dalla somma algebrica del fondo di cassa al 31 dicembre dell’esercizio n, aumentata dei residui attivi e diminuita sia dei residui passivi che del Fondo Pluriennale Vincolato accertato-  non permette di identificarlo come un risultato finanziario certo, ma piuttosto come una grandezza finanziaria rappresentante il risultato ultimo, complessivo e sintetico delle gestioni corrente e antecedenti, poiché imprescindibilmente redatto sul principio della continuità e costanza dei Bilanci, intrinsecamente proprio alla natura giuridica dell’Ente e delle funzioni istituzionali che è chiamato ad esercitare.

Tale incertezza contabile – ovvero l’impossibilità di far confluire nel risultato di amministrazione di una data gestione un valore pienamente corrispondente alle risorse effettivamente disponibili – trova la sua causa nella componente dei residui attivi, ossia nel valore economico e monetario dei crediti perfezionati e scaduti che l’Ente non ha ancora riscosso o non è ancora riuscito a riscuotere. È il caso particolare delle entrate tributarie e patrimoniali che, nonostante la svalutazione prudenziale prevista ex lege, rimangono intrinsecamente idonee a minare una gestione sostenibilmente solvibile dell’Ente, laddove utilizzate ai sensi, nei limiti e per gli effetti della normativa vigente, come mere risorse contabili atte a garantire la copertura di necessitate capacità di spesa.

Analizzando più in dettaglio la componente dei residui attivi del risultato contabile di amministrazione, è possibile evidenziare in questa grandezza finanziaria un intrinseco e imprescindibile connotato di aleatorietà rispetto al riscontro di cassa, nonostante:

  • il rispetto del principio contabile generale della competenza finanziaria potenziata previsto dal D.Lgs. 118/2011 s.m.i.;
  • la ridefinizione annuale di dette poste contabili, per mezzo del loro riaccertamento ordinario;
  • l’obbligo giuridico di accantonamento di una parte delle risorse costituenti il risultato di amministrazione specifico, nel Fondo Crediti di Dubbia Esigibilità – F.C.D.E., istituito per legge, a presidio dell’effettiva capacità di spesa, da intendersi anche in termini monetari, per tutelare gli equilibri di Bilancio da possibili facili entusiasmi contabili.

Il F.C.D.E. opera infatti come un accantonamento obbligatorio calcolato a fronte di una percentuale predeterminata di insolvenza delle entrate considerate di difficile esazione, quali i tributi e i proventi patrimoniali, costituenti i residui attivi del risultato contabile di amministrazione dell’esercizio n. Tali risorse, sia nella competenza dell’esercizio finanziario corrente che di quelli precedenti, hanno oltretutto già sostenuto la capacità di spesa dell’Ente, al netto della quota del relativo accantonamento stanziata a Bilancio a costituzione della medesima tipologia di fondo.

Tuttavia, tale incertezza non si risolve integralmente attraverso il mero accantonamento al F.C.D.E. eseguito ai sensi della legge vigente, in quanto molteplici variabili esogene – caratteristiche dell’ambiente socio-economico in cui si trova ad operare l’Ente locale – conservano la capacità di incidere direttamente sulla facoltà dello stesso di adempiere alle obbligazioni giuridiche perfezionate e scadute. A mero titolo esemplificativo, si può accennare alla crisi finanziaria legata al periodo pandemico o alla recente crisi energetica che sta caratterizzando le fluttuazioni dell’economia globale.

Il dato certo è che la necessità di rispondere tempestivamente in termini di cassa e di pagamenti effettivi rispetto alle obbligazioni giuridiche assunte costituisce una priorità assoluta da tutelare e preservare. Ciò al fine di non minare la credibilità economico-finanziaria di un’istituzione rappresentativa della Pubblica Amministrazione rispetto alla comunità di stakeholder, anche potenziali, con cui la stessa si trova necessariamente a dover interagire.

Rimane pertanto fondamentale ancorare le capacità finanziarie dell’Ente, intese in termini di risorse disponibili, alle effettive possibilità di spesa monetaria che questo riuscirà con ragionevole certezza a sostenere.

Ai sensi del combinato disposto del comma 1 dell’art. 42 del D.Lgs. 118/2011 e del comma 2 dell’art. 187 del D.Lgs. 267/2000, come modificati dalla Legge n. 199 del 30 dicembre 2025, “Il risultato di amministrazione, distinto in fondi liberi, fondi accantonati, fondi destinati agli investimenti e fondi vincolati, è accertato con l’approvazione del rendiconto della gestione dell’ultimo esercizio chiuso. […]”. Attraverso un provvedimento di variazione di Bilancio, è riservata agli Enti locali la facoltà di utilizzo della quota libera del risultato di amministrazione dell’esercizio precedente – accertato e quantificato ai sensi dell’art. 186 del D.Lgs. 267/2000 s.m.i. – secondo il seguente ordine di priorità:

  1. per la copertura dei debiti fuori bilancio;
  2. per i provvedimenti necessari per la salvaguardia degli equilibri di bilancio di cui all’art. 193 ove non possa provvedersi con mezzi ordinari;

nonché, sulla base delle specifiche necessità, per il finanziamento di spese correnti a carattere non permanente, per il finanziamento di spese di investimento e per l’estinzione anticipata di prestiti.

2. Le spese correnti a carattere non permanente e l’utilizzo dei Fondi liberi del risultato contabile di amministrazione. Il caso delle spese per minori in casa famiglia.

Sotto il profilo giuridico-contabile, nell’Allegato 7 – Codifica della transazione elementare – al D.Lgs. 118/2011, attraverso un elenco non esaustivo, si definiscono, in ogni caso, non ricorrenti, le spese riguardanti:

a) le consultazioni elettorali o referendarie locali,

b) i ripiani disavanzi pregressi di aziende e società e gli altri trasferimenti in c/capitale,

c) gli eventi calamitosi,

d) le sentenze esecutive ed atti equiparati,

e) gli investimenti diretti,

f) i contributi agli investimenti.

La natura sostanziale delle spese correnti non permanenti è stata oggetto di una significativa evoluzione consultiva delle Sezioni Regionali di Controllo della Corte dei Conti, che ha riconosciuto tale connotato nelle spese correnti che un Comune deve sostenere per il ricovero in casa famiglia di minori.

Con la Deliberazione n. 83/2019/PAR, la Sezione Regionale di Controllo per il Lazio –  investita di una richiesta di parere circa la riconducibilità delle spese da sostenere per il mantenimento di minori in casa-famiglia alla fattispecie giuridica delle spese correnti a carattere non permanente, così da garantirne la possibile copertura finanziaria per mezzo dell’utilizzo dell’avanzo libero del risultato di amministrazione dell’esercizio precedente (voce che prima della riforma dell’art. 187 del D.Lgs. 267/2000 attuata con la Legge n. 199 del 30 dicembre 2025, erano disciplinate al comma 2, lett. d)) – ha proceduto a qualificare tali spese come strettamente connesse all’esercizio delle funzioni fondamentali dell’Ente, sancendone la sostanziale assimilabilità alle spese correnti a carattere non permanente.

La magistratura contabile ha infatti affermato come tali spese possiedano il tratto comune della estemporaneità e dell’assenza di continuità temporale, tale da connotarsi della non permanenza. Tali spese in alcuni casi anche non prevedibili, o comunque emergenti dalla gestione di fatto, che assumono il carattere dell’urgenza non possono subire interruzioni, qualificandosi quindi come spese sporadiche, impreviste, o che per natura si determinano una tantum, al verificarsi di eventi che rientrano nello svolgimento dell’attività gestionale dell’Ente, e che consentono, come quelle descritte all’art. 187, comma 2 del D.Lgs. 267/2000 s.m.i., il ricorso per la copertura finanziaria ad una voce dell’entrata che si caratterizza anch’essa per incertezza nell’an e nel quantum, quale è l’avanzo libero di amministrazione, verificabile solo ex post, dopo l’approvazione al 30 aprile del consuntivo dell’esercizio precedente.

Pertanto, sebbene l’assistenza ai minori costituisca una funzione istituzionale fondamentale di un Ente Locale, come previsto dall’art. 19 del D.L. n. 95 del 6 luglio 2012, convertito con modificazioni dalla Legge n. 135 del 7 agosto 2012, la Corte dei Conti, ravvisato il carattere dell’indisponibilità valutativa dell’Ente rispetto all’obbligo di sostenere tali spese ordinate giudizialmente, ha rilevato nelle stesse intrinsechi connotati di estemporaneità e imprevedibilità legati alla loro stessa natura. La continuità temporale eventualmente disposta dal magistrato fino alla maggiore età non è infatti elemento idoneo ad inficiarne lo stato di non permanenza, stante la costante possibilità di mutamenti nel percorso assistenziale dei minori.

3. Il Fondo istituito dalla Legge n. 207 del 30 dicembre 2024, al fine di contribuire, per gli anni 2025/2027, alle spese sostenute dai Comuni per l’assistenza ai minori per i quali sia stato disposto l’allontanamento dalla casa familiare con provvedimento dell’autorità giudiziaria.

Per mezzo del comma 759 dell’articolo 1 della Legge n. 207 del 30 dicembre 2024, al fine di contribuire alle spese sostenute dai Comuni per l’assistenza ai minori per i quali sia stato disposto l’allontanamento dalla casa familiare con provvedimento dell’autorità giudiziaria, è stato istituito un Fondo nello stato di previsione del Ministero dell’interno, con una dotazione di 100 milioni di euro annui, per ciascuno degli anni dal 2025 al 2027.

Con il Decreto del 17 settembre 2026 del Ministro dell’Interno di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze, sono stati definiti i criteri e le modalità di riparto del citato fondo, per l’anno 2026.

La nota metodologica allegata al provvedimento ministeriale ha recepito i dati delle certificazioni rese, entro il termine perentorio del 15 maggio 2026, dagli Enti interessati al ristoro di tale tipologia di spesa, documentanti gli oneri finanziari effettivamente sostenuti nell’esercizio 2025 (meccanismo analogo a quello applicato nell’esercizio precedente in relazione alle spese sostenute nell’anno 2024).

Si tratta, in sostanza, di un ristoro finanziario ex post volto a sanare gli effetti distorsivi che l’obbligo di sostenere tali oneri ha determinato sugli equilibri dei Bilanci comunali.

Tali interventi sociali, seppur garantiscano l’erogazione dei livelli essenziali delle prestazioni e dei servizi alla persona, quali funzioni proprie degli Enti locali, tramutano le risorse ordinariamente disponibili in strumenti concreti volti a rimuovere ostacoli di ordine sociale ed economico che di fatto limitano il pieno sviluppo dei minori e che pertanto si identificano in una gestione straordinaria delle stesse, propria del dettato costituzionale ravvisabile nell’art. 3 comma 2.

Il valore argomentativo del presente articolo risiede proprio nell’asimmetria temporale esistente tra l’esercizio finanziario in cui l’Ente si trova a dover impegnare e spendere tali risorse e l’esercizio finanziario in cui effettivamente potrà beneficiare del relativo riparto del Fondo statale.

3.1 L’utilizzo dell’avanzo libero per l’assistenza ai minori e l’effetto domino finanziario dell’art. 187 comma 3 del TUEL, alla luce della milestone M1C1-72 bis del PNRR  e del Fondo istituito per mezzo del comma 759 dell’articolo 1della Legge n. 207 del 30 dicembre 2024.

La natura di ristoro del citato Fondo e la metodologia di determinazione dello stesso – anche sulla base dei termini perentori relativi alle certificazioni da rendere da parte degli Enti a ciò interessati – non permettono agli stessi di poter prevedere tali risorse nel Bilancio di previsione degli esercizi di competenza delle spese medesime, determinando di riflesso un deficit strutturale costante sia in termini di cassa che di avanzo libero eventualmente accertato ed utilizzato – ai sensi della normativa vigente – del risultato contabile di amministrazione dell’esercizio precedente, pari alla differenza tra le spese sostenute nell’esercizio che antecede, quelle rimborsate e quelle da sostenersi nell’esercizio corrente.

Questo continuo flusso di anticipazione finanziaria in termini di cassa propria – soprattutto laddove ancorato all’utilizzo di risorse della quota libera dell’avanzo di amministrazione accertato dell’esercizio precedente, per la copertura sia finanziaria che monetaria di tali oneri – rappresenta oggi una realtà comune a molti Enti locali.

Tale dinamica – benché le spese in esame siano prive del carattere della permanenza – rischia di innescare nel lungo periodo, proprio a causa del profondo gap cronologico esistente tra il drenaggio monetario interno e il correlato ristoro erariale, spesso parziale, un pericoloso effetto domino. L’insorgenza di squilibri di bilancio idonei a inficiare direttamente il risultato di amministrazione dell’esercizio di competenza corrente finisce per compromettere, in futuro, la possibilità stessa di generare o applicare una quota libera del risultato di amministrazione.

Verrebbero così drammaticamente compresse e compromesse quelle risorse oggi utilizzate da molti enti per la copertura finanziaria di tali tipologie di spesa, che l’art. 187 del D.Lgs. n. 267/2000 s.m.i. preordina tassativamente alla salvaguardia degli equilibri finanziari, una volta verificata l’assenza di passività pregresse. Di riflesso, infatti, a parità di capacità amministrativa, il Bilancio dell’Ente non disporrebbe più della valenza numerica necessaria a supportare la copertura di tali spese indifferibili, poiché strutturalmente eroso dallo squilibrio ereditato dall’esercizio precedente.

Altresì, il medesimo pericolo si manifesta concretamente alla luce del disposto del citato art. 187 comma 3 del D.Lgs. n. 267/2000 s.m.i., il quale vieta – fatte salve le necessarie manovre di riequilibrio previste dall’art. 193 del medesimo decreto – l’utilizzo dell’avanzo di amministrazione non vincolato qualora l’Ente si trovi in una delle situazioni previste dagli articoli 195 e 222 del citato testo unico, ossia nel caso in cui ricorra all’utilizzo di risorse vincolate per il finanziamento di spese correnti o all’anticipazione di tesoreria.

Si configura così un paradosso contabile per cui la tensione monetaria di cassa, ingenerata dalla tempestiva risposta a obbligazioni sociali coatte, si traduce in un vincolo normativo ostativo che potrebbe paralizzare la flessibilità gestionale dell’Ente e comprimerne ulteriormente la futura capacità di spesa. Tale asfissia finanziaria colpisce in modo particolare gli enti di piccole dimensioni che, pur di salvaguardare il proprio patrimonio e non esasperare la pressione fiscale sui contribuenti, si sforzano anche di rispettare i termini ordinari di pagamento delle fatture commerciali.

Per queste realtà, l’impatto contabile delle rette di ricovero – combinato con il carattere parziale e differito del ristoro statale – assume una valenza numerica tale da travolgere, anche in termini monetari, le risorse ordinariamente disponibili necessarie a sostenere le altre funzioni fondamentali dell’Ente e gli obblighi legislativi annessi ai tempi di pagamento dei debiti commerciali.

Si determina un cortocircuito che finisce per privare di ossigeno finanziario le attribuzioni essenziali proprie dell’ordinamento locale. La natura stessa dell’azione a tutela dei minori dovrebbe infatti essere interpretata come un investimento sociale collettivo e non come una passività straordinaria propria di un Ente locale, da gestire perennemente in emergenza. Si tratta di una possibile visione strutturale che sembra trovare il suo naturale fondamento proprio nel disposto dell’art. 119 comma 5 della Costituzione, laddove si preordinano interventi speciali dello Stato volti a garantire l’effettivo esercizio dei diritti della persona nelle singole realtà locali. Tale presidio costituzionale deve essere inteso, nel caso di specie, come garanzia preordinata a non escludere il soddisfacimento di taluni diritti per assicurarne altri, qualora essi risultino equi-ordinati in termini di essenzialità per l’assolvimento delle funzioni proprie di un Ente locale.

L’assenza di un preordinato e strutturato intervento statale – configurato secondo le coordinate del citato art. 119 comma 5 della Costituzione – non consente ai Comuni di iscrivere tali flussi di entrata nel Bilancio di previsione, costringendoli ad anticipare tali somme, in tutto o in parte, anche per più esercizi finanziari, a fronte di un ristoro ex post intrinsecamente incerto nell’an e nel quantum.

Tale sfasamento cronologico e quantitativo, esistente tra il sostenimento di tali oneri da parte degli Enti e il possibile e parziale ristoro ex post da parte dello Stato, rischia di vanificare la ratio stessa del recente strumento introdotto dall’art. 6 del D.L. n. 155/2024, convertito con modificazioni dalla Legge n. 189/2024. Questa disposizione, finalizzata a dare attuazione alla milestone M1C1-72 bis del PNRR per l’abbattimento dei tempi di pagamento della Pubblica Amministrazione, finisce così per penalizzare paradossalmente proprio quegli Enti di piccole dimensioni che si sforzano di rispettare la puntualità di pagamento verso i fornitori, ma che vedono la propria cassa prosciugata proprio da questo gap, derivante dal divario tra il tempo di sostenibilità degli obblighi sociali indifferibili e il possibile e parziale ristoro a posteriori delle risorse impiegate.

Occorre considerare, oltretutto, che il rispetto dei tempi di pagamento dei debiti commerciali da parte delle Pubbliche Amministrazioni costituisce una misura di sostenibilità economica reale, capace di incidere direttamente sullo sviluppo del tessuto imprenditoriale e, di riflesso, sull’intero sistema economico nazionale.